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关于市政府规范性文件备案审查工作情况的调查报告
时 间:16-12-01 15:20:42  来 源:

关于市政府规范性文件备案审查工作情况的

 调查报告

 

 

 

市人大常委会政法民族工作委员会主任

2013年2月27日)

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

   为进一步促进市政府规范性文件备案审查工作,根据市人大常委会2013年工作要点,元月上旬,市人大常委会副主任黄孝荣带领政法工委人员,先后深入清水、麦积、秦安、秦州4县区和市政府办、法制办,就规范性文件备案审查工作的开展情况进行了调研。调研期间,分别听取了市、县区政府和市政府法制办开展规范性文件备案审查工作情况的汇报,与县区人大常委会及其法工委、政府办、法制办等有关部门负责人进行了座谈,查看了相关资料,并与从事备案审查工作的人员进行了交谈了解。先后有12名市人大代表参加了调研活动。现将调查情况报告如下:

 

一、 

 

    20099月市人大常委会规范性文件备案审查办法实施以来,市政府不断加强规范性文件管理工作,为维护国家法制统一,促进我市经济发展和社会和谐稳定发挥了积极作用。2011年,市政府法制办和秦安县政府被评为“全省规范性文件管理先进单位”。

 (一)重视程度不断加强。市、县区政府不但在年度依法行政工作要点中将规范性文件备案审查工作作为重要内容,而且在每年依法行政工作会议上对规范性文件备案审查工作进行专门部署,既明确目标任务,又提出具体要求。同时,重视发挥法制办在制发规范性文件过程中的主渠道作用,基本做到凡政府制定规范性文件,法制办都全程参与;凡部门代拟规范性文件,法制办都进行审核;凡政府常务会审议规范性文件,法制办负责人都列席会议。市政府还将规范性文件备案审查工作列入对县区政府和政府部门依法行政目标责任考核内容,每年进行考核。

 (二)备案制度普遍建立。市政府结合贯彻省政府和市人大常委会有关规范性文件备案审查规定和办法,制定了规范性文件制定程序规定、备案审查办法等制度,明确了制定规范性文件的主体、权限、范围、程序,规范了备案审查的程序、方法、标准、时限,强调了报备责任。各县区政府也建立了规范性文件制定、公布、备案审查制度。这些制度的推行,加强了对行政机关针对不特定多数管理相对人作出的抽象行政行为的约束,有利于提高规范性文件的合法性、适当性、规范性、可行性,也使规范性文件能够经得起备案审查和实践检验,易于被社会公众认同和遵从。

 (三)监管力度逐步加大。坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”原则,及时纠正不合法、不适当的规范性文件。一是及时报备。市、县区政府严格执行报备规范性文件的时限规定,确保应备必报,并进行定期不定期检查,防止迟报、漏报。二是认真审查。对县区政府报备的55件规范性文件,经过合法性、适当性审查,准予备案52件,责令修改3件。三是开展评估。对已备案且实施两年以上的11件规范性文件,从目的实现程度、继续实行必要性等方面进行评估,以增强规范性文件执行力。四是适时清理。先后3次清理规范性文件150件,废止80件,保留62件,修订8件,并将清理结果予以公布,保证规范性文件合法有效。

 (四)报备工作比较认真。市、县区政府都能执行规范性文件“双报备”制度,在向上级政府报备规范性文件、接受政府层级监督的同时,向同级人大常委会进行报备,自觉接受同级人大常委会的备案监督,从而使政府规范性文件由原来行政机关内部的层级监督变为现在内部、外部双重监督,进一步保证了规范性文件的合法有效。2009年以来,市政府先后向市人大常委会报备规范性文件19件,均通过了合法性、适当性审查。

 

二、

 

   一是备案审查认识有待进一步深化。部分行政人员,对规范性文件进行备案审查是从源头上规范行政机关抽象行政行为、减少行政争议和行政诉讼的有效途径的重要性认识不足,思想上不重视,行动上不主动。少数政府部门,由于长期形成的思维习惯,还不太适应规范性文件备案审查规定要求,存在重制定轻审查、重发布轻备案、重事前审查轻事后监督等现象。个别县区政府和市政府工作部门,甚至存在违反规范性文件制定程序发布规范性文件的问题,决策随意性较大。

       二是备案审查范围有待进一步明确。从理论上讲,凡涉及公民、法人和其他组织权利义务,且具有普遍约束力、可以反复适用的文件均属于规范性文件范畴,都应当进行备案审查。但从实践中看,由于规范性文件种类繁多,报备机构往往对其范围界定存在偏差,以致程度不同地存在少报、漏报现象,使这部分规范性文件不能接受备案审查。另外,对规范性文件备案审查标准的实体要件领会不够准确、程序要件掌握不够熟练,也是法制机构专门工作人员在一定程度上不会审查、不善备案、发生少报以及报备数量偏少的一个重要原因。

        三是备案审查要件有待进一步规范。在一些县区政府和市政府部门向市政府报备的规范性文件中,或多或少地存在着随意性倾向,报备材料不齐全,文件格式不规范,一定程度上影响了备案审查工作时效。在市政府向市人大常委会报备的规范性文件中,也存在个别文件起草说明太笼统、上位规定依据欠明确等问题。

       四是备案审查力量有待进一步加强。法制办作为政府规范性文件管理和备案审查的专门机构,工作力量较弱,尤其缺乏熟悉法律知识的人员,难以适应备案审查工作需要。市政府法制办目前只有1名兼职人员从事备案审查工作,既要负责市政府所有规范性文件制定阶段的审查修改与发布后的“双报备”工作,又要负责所有县区政府和市政府部门报备规范性文件的备案审查工作;县区政府法制办除秦州区力量较强以外,其他县区也都是12人兼职。

 

三、

 

   一要进一步深化认识,明确报备范围。规范性文件备案审查制度是中国特色社会主义法律监督制度的重要组成部分。加强规范性文件备案审查工作,是充分发挥人大法律监督职能、切实增强法律监督实效的有效途径,是推进各级政府依法行政、加快建设法治政府的重要措施。市政府及其法制机构要进一步提高对规范性文件备案审查工作重要性的认识,确保规范性文件备案审查相关法律法规的贯彻执行;科学界定规范性文件范围,准确把握其外部性、普遍约束性、反复适用性特征,凡文件内容涉及行政管理相对人权利义务,且符合“三性”特征的,不论文件标题叫什么,都应当作为规范性文件进行报备并加以审查,做到应备必报。

   二要进一步提高质量,加大审查力度。权利与义务对等、权力与责任相称,是制定规范性文件的基本要求,也是实施备案审查的核心要素。市政府及其法制机构要进一步加大对县区政府报备和政府部门代拟的规范性文件的审查力度,防止出现地方保护和部门色彩,以及主张权利较多而规定义务较少的缺陷;积极受理行政相对人对规范性文件提出的审查要求,重点审查制定主体是否适格,制定程序是否合法,文件内容有无违法,有无设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项,有无超越法定权限限制、剥夺行政相对人合法权利或者增加行政相对人义务的情形,同阶位的规范性文件之间就同一问题的规定是否存在冲突,有无其他不适当的情形等,确保规范性文件合法、合理、可行。

   三要进一步加强评估,搞好定期清理。规范性文件通过其对权利与义务的合理配置,实现对行政相对人行为的指引,既要确保行政权力依法有效行使,又要加强对行政权力的管控和监督,保持规范性文件合法有效就显得至关重要。市政府及其法制机构要进一步建立健全规范性文件定期评估、清理制度,对已备案且实施了一定时期的规范性文件,适时进行实施效果评价,确定继续实施还是适当修改;对与新颁布的法律法规有抵触、妨碍经济社会发展、权责不统一、已过有效期的规范性文件,及时加以清理,该修改的修改,该废止的废止,保证现行规范性文件务必合法有效

   四要进一步提升素质,打造一流队伍。规范性文件备案审查工作是一项法律性、政策性、专业性都很强的工作,对工作人员的综合素质要求很高。市政府及其法制机构要进一步加强规范性文件备案审查队伍建设,配齐配强专门工作人员,真正把既熟悉法律又熟悉政务的干部充实到法制机构的规范性文件备案审查工作岗位;重视学习法律法规,自觉养成运用法治思维审视行政行为的习惯,不断提高运用法律手段推进社会管理的能力,努力建设一支高素质的规范性文件备案审查工作队伍。

 

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